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芬兰、波兰财政监督管理考察报
财政部财政监督管理考察团
2004年6月12日至26日，财政部党组成员、纪检组长金莲淑率团对芬兰、波兰两国的财政监督管理情况进行了考察。考察期间，代表团先后访问了芬兰议会财经委员会、波兰最高检察院以及两国财政部、审计署、税务机关等有关部门，重点就财政改革、财税监管等有关问题与两国的财政经济官员和专家学者进行了较深入的交流和探讨。现将考察情况简要报告如下：
一、两国财政经济概况
芬兰是一个只有500多万人口的小国，是欧洲人口最少的国家，有“北欧的日本”之称。近年来，芬兰经济保持了较快、持续和稳定的发展。根据经合组织的经济调查， 2002年国内生产总值增长率为1.6％，2003年为3.2％，2004年预计为3.8％，高于欧盟的平均水平。2003年，芬兰还被世界经济论坛评为2003－2004年度“世界最具竞争力的国家”。芬兰经济良好的发展态势主要归因于以下几个方面：（一）宏观调控政策发挥了重要作用。为应对20世纪90年代初期经济严重衰退的局面，芬兰政府加大了宏观经济政策调控力度，通过增加科技投入、精简政府机构、紧缩公共开支、降低企业所得税税率、加快国有企业私有化进程、增加就业等一系列政策措施，对芬兰经济的恢复和长远发展起到了强有力的促进作用。从1993年开始，芬兰经济开始复苏， 994至2000年的平均经济增长率达到了4.5％。2003年，芬兰失业率降到9.2％，年通货膨胀率低于2％。（二）支柱产业对国民经济的带动作用。芬兰的支柱产业主要有电力、森林、电信、冶金等。近年来，芬兰支柱产业的迅速发展有力带动了相关产业和整个经济的快速发展。比如，芬兰森林资源丰富，带动了国内造纸业、林业、机械业等相关产业的发展，芬兰是世界上第二大纸张和纸板出口国，纸浆出口占世界第四位，造纸和制浆机械设备在国际市场上占有70%的份额。（三）芬兰政府非常重视教育和研发投入，为芬兰的可持续发展打下了坚实基础，也使得芬兰拥有一批像诺基亚这样居于世界领先地位的高新技术与产品。
芬兰是一个财权高度集中的国家，财政体制由中央、省、市三级构成。中央财政占有十分重要的位置，其财政收入占全国财政收入的比重达到80％以上。中央政府的转移支付资金是地方政府的主要财力来源，通过转移支付手段，中央政府对国民经济进行有效的宏观调控。芬兰是一个高税收、高福利和高债务的国家。税收是芬兰财政收入的主要来源，约占国民收入的40％以上，除了向公司征收增值税、消费税和公司所得税以外，个人所得税是财政收入的另一个重要来源。此外，国家专项列收列支的国民退休和疾病保险捐款、森林管理费等也构成财政收入的重要组成部分。个人所得税收入主要用于社会保险支出，以确保实现高福利的社会目标。同高福利相对应的是芬兰的高债务。但由于90年代以来，政府采取了不少控制债务措施，芬兰的债务负担有所缓解，2002年债务占GDP的比重为44%，2003年进一步降到40.3%。
波兰是一个中等发达程度的东欧国家，全国总人口3.900万（居欧州第8位），主要支柱产业为采煤、机械制造、化工、造船、食品、汽车和钢铁冶炼等。1989年东欧巨变后，波兰开始推行自由市场经济模式，先后实施了“休克疗法”、“波兰战略”和“冷却经济战略”等措施。1992年波兰经济开始回升，近几年保持了相对较高的增长速度，其中，2002年、2003年GDP分别增长1.4％和3.7％，2003年GDP约为2037亿美元，人均约5000美元。据波兰政府有关部门预计，2004年上半年GDP增长6.4％，全年经济增长将达到5.7％，可望成为1998年以来经济增长最快的年份。按目前形势分析，经济增长加快、投资和国内需求回升以及外贸增长强劲是波兰2004年经济的显著特点，但失业率居高不下、财政和贸易赤字严重、灰色经济活动猖獗等仍是波兰经济面临的主要问题。2004年1－5月份，波兰失业率为19.6％，较2002年、2003年高达20%的失业率已有所下降，1－5月份财政赤字153.09亿兹罗提，1－4月贸易逆差55.15亿美元。
波兰实行分税制财政体制，由中央、省和县级财政构成。波兰中央和地方财权划分比较清晰。中央财政收入来源于增值税、企业所得税、个人所得税等主要税种，地方财政收入则包括耕地税、固定资产税等次要税种，中央对地方实行财政转移支付。波兰当前财政状况较为突出的问题是财政赤字居高不下。根据波兰2004年财政预算草案，2004年波兰财政赤字455亿兹罗提，比2003年增加90亿兹罗提，预计财政赤字占GDP比重较2003年上升0.8个百分点，达5.3%。另据波兰政府2004－2007年中央宏观经济发展框架，波兰财政赤字自2005年起逐年下降，2005年为388亿兹罗提、2006年为330亿兹罗提,2007年为280亿兹罗提。
二、芬兰的预算管理和财政监督做法
（一）芬兰的预算管理
严格预算编制和管理是芬兰财政部的重要职责。芬兰以公历年为预算年度，预算编制的准备较早，从预算执行的前二年就开始着手预算编制的有关工作，时间长达一年。以编制2003年预算为例，其编制流程大致如下：
2001年12月至2002年1月份，各预算单位向财政部提出本单位初步预算建议及未来三年的预算追加计划；2002年1-2月，财政部与各预算单位就预算草案进行初步协商；3－4月，内阁为各预算单位规定一个支出限额；议会对预算政策进行辩论；5－7月，各预算单位编制的预算草案以及财政部编制的总预算的第一稿向社会公众公布；8月，在财政部与各预算单位进行双边讨论的基础上，内阁召开预算会议，决定最终预算建议数；9月，内阁向议会提交预算建议；财政部向议会提交预算法案；9月-11月底，议会听证，议会各专门委员会讨论预算法案；起草正式法案；12月初，议会修订和通过预算法案；2003年1月，预算年度开始。
芬兰的预算管理特点除了预算编制时间充分、编制程序严密，从而编制质量较高外，另一个重要特点是体现在对预算编制和执行的绩效管理上。在芬兰，预算编制和执行过程不仅是一个财政资金的分配和拨付过程，更是一个以资金投入效果为导向的财政资源合理配置过程。目前，芬兰已经采取权责发生制为基础来编制政府预算，并结合本国实际制定了一套较为完整的预算评估体系，初步实现了对政府预算的绩效管理，也同时为相关监督部门开展绩效监督打下了基础。
（二）芬兰财政监督的主要做法
芬兰的财政监督主要包括议会监督、内阁财政委员会监督、审计监督和财政内部监督等组成。芬兰的财政监督有如下特点：
1、议会监督。芬兰议会是一院式立法机构，下设14个委员会，其中，财经委员会负责对涉及预算、拨款和税收方面的事项进行审议，并负责监督议会审计专员。政府预算建议，按惯例于9月初由财政部呈送议会，经过议会审议后成为预算法案议会对预算的审议，持续时间大约为3个月。总体预算安排和税收法案提交到财政委员会，但涉及预算的具体项目执行法案提交到有关的专门委员会。财经委员会下设与政府部门相对应的9个职能处，具体负责对各部门的预算进行听证，并监督各部门的预算执行。财经委员会委员作为预算和税收方面的专家，代表议会对预算草案进行审查和调查。针对预算的执行情况，财经委员会可随时对政府部门的部长进行咨询，新闻媒体可以对咨询的情况公开报道。如果政府部门在年度中需追加预算，无论金额大小，必须经议会讨论批准。追加预算项目要逐项列示清楚，同时，追加预算的部门部长要向议会汇报原定预算的执行情况、追加理由、追加预算的绩效目标等一系列问题。每个财政年度超预算收入部分，未经议会批准不得动用。
2、内阁监督。芬兰中央政府设有具有自身特色的内阁财政委员会，由总理、财政部以及联合政府中代表各政党利益的部长组成。内阁财政委员会每周开一次会，会议对其他内阁成员开放。该委员会主要负责审批大额预算和特殊预算项目、与欧盟有关的项目、国家补贴规则（包括学生贷款、住房贷款规则）、涉及国有企业的产权交易事项、需要预算列支的特别委员会的成立、政府建设项目和超过500万欧元的不动产交易等；审核所有与预算有关的法案，对大额预算和特殊预算项目进行控制，以及对财政管理立法和新法案对预算影响进行控制。
3、审计监督。芬兰国家审计署原来隶属财政部，2001年初从财政部分离，成为议会直接管理的独立机构，直接向议会负责，最高审计长由议会直接任命。审计署从财政部分离，其目的是便于议会了解更多的预算信息，以此来强化监督效果，实现相互制约。国家审计署和议会设立的国家审计专员保持良好的既分工又合作的工作关系。议会审计专员主要根据议会的需要提供项目评估，发挥的作用更加近似于研究人员，而不是财政审计人员。
4、财政内部监督。芬兰非常重视预算执行过程中的内控监督，重视建立内部监控机制。财政部内部专门设立内部监控处和信息处，内部监控处负责对财政部内有关部门执行预算情况进行监督和控制，信息处主要负责定期通过专门的网站公布预算执行情况，包括现金流量表、国库报表、国有资产报表、税收执行报表等。社会公众可以通过该网站对预算执行情况进行监督。财政部内部监控处还负责对其他政府部门内审工作进行指导和再监督，中央政府各部门共设有130多个内审机构，具体负责监督本部门的预算执行。通过建立内审机构，实施内部监督，有效地保证预算收入和预算执行质量。
为了加强宏观调控和财政监督，2004年芬兰议会通过一项议案，由中央政府派驻财政部一名“总调控师”，负责对预算总的执行情况和重大决策情况进行调控和监督。总调控师的工作目标包括以下几方面：（1）保证财政管理的高效；（2）维护财政资金的安全；（3）提升财务报告的真实性；（4）提供政府财政资金的安全；（5）负责政府的财政风险控制；（6）协调政府各部门在预算执行中的运行关系。据总调控师本人介绍，由于法律已明确赋予其职责，工作中可以调动财政部内的人力资源，并且可以直接向总理报告调控和监督的结果。
三、波兰财政监督的主要做法和特点
在财政赤字、失业率长期居高不下的背景下，波兰非常重视发挥财政职能作用和加强财政监督工作。波兰先后制定了《公共资金法》、《税务检查法》等财政监督法律，确立了财政监督的法律地位，建立了符合自身实际和富于实效的财政监督体系。
（一）最高监查院的权威监督。根据《公共资金法》等相关法律，波兰议会下设最高监查院，独立于政府并对议会负责。最高监查院具体负责对政府各部门包括财政部及其下设的税务、海关等部门和国有企业的财政财务收支情况进行监督检查。最高监查院目前有1700人，其中一半人员在华沙，另一半在各省16个派出机构。随着财政资金管理不断公开和透明，最高监查院对预算监督的关注点更多地转移到财政资金使用的绩效监督方面。一方面，监督财政资金是否符合预算安排，另一方面判断财政资金使用绩效是否达到预期的政策效果。每个单位的监督检查结束后，都要写出数百页的汇总分析材料，并向议会提交绩效评价报告。
（二）财政部门的监督。波兰财政部内设有公共支出监督司、税务检查司、内审司等专门监督机构。公共支出监督司从财政部门管理的角度，依照有关法律，对公共支出资金使用情况进行监督检查；税务检查司依照《税务监督法》对纳税人缴纳税收情况进行专项检查，税务检查司在各省派驻有税务检查机构，波兰财政部门非常重视对税收征管质量的监督，除税务检查机构外，波兰财政部还设有税务机构，后者主要负责税收征管，前者主要负责对税收征管情况进行监督检查。在实际工作中，两者密切配合，对特大案件，税务机构和税务检查机构可以成立联合检查组，共同进行检查；内审司主要负责对财政部内设各司以及派驻税务检查机构进行内部审计，制定内部审计规程，组织领导地方财政内审工作。波兰在欧盟的统一管理和要求下，从建立风险控制体系出发，非常重视内部审计，财政部一位副部长主要负责内审工作。内部审计侧重于效益审计，通过监督检查内设机构控制制度的有效性和合理性，对其工作效能做出评价，提出改进管理的意见和建议。
（三）波兰财政监督的主要特点。一是重视对违规问题进行严肃处理。波兰十分重视对违法违纪问题的处理和落实《公共资金法》规定，对挪用财政资金的单位予以经济处罚，并明确单位负责人为直接责任人。为了落实对直接责任人的处罚，波兰财政部内部设立了专门机构－公共资金纪律委员会，根据不同的违法违纪行为对相关直接责任人分别做出处理：罚款、扣发工资等经济处罚；调离岗位、降级等行政处罚；发布公告，将直接责任人的违法违纪行为公开曝光；触犯刑法的移交司法机关。二是实施财政监督内外相结合的策略。波兰财政监督的特点是讲究财政监督内外结合，这一策略为波兰走向市场经济、防止腐败打下了良好的基础。三是在逐步加强财政内部监督的同时，积极探讨内部监督的方式方法，通过内部监督风险分析制度，逐步建立风险防范控制体系，追求财政预算管理的效果最优化。四是财政监督和审计相互配合，在划清各自目标职责的基础上，相互协调配合，互通信息，达到提高财政监督和审计监督整体效能的目的。
四、借鉴与启示
加强财政监督是推进财政改革、完善财政管理体制的客观要求。近几年，我国在推进财政分级体制改革、建立公共财政框架的过程中，按照党的十六大报告关于“完善预算决策和管理制度，加强财政收支监督，强化税收征管”的要求，在财政监督方面做了很多工作，取得了很大的进步。但是，我国财政监督与财政改革发展的要求还有差距，与发达国家相比也有距离。此次考察，我们选择了两个不同类型的国家，一个是老欧盟成员国芬兰，另一个是新加入欧盟的波兰。通过对两国财政改革和财政监督的考察比较，我们认为，我国可在以下几方面进一步加强和改进财政监督工作。
（一）明确财政监督法律地位，充分发挥财政监督的作用
无论是芬兰还是波兰，都明确了财政监督的法律地位，财政监督的法律体系都比较健全。相比较而言，我国迄今为止还没有一部完整、权威、涵盖财政管理与财政监督的专门的法律法规，财政法规建设远远滞后于财政管理的要求。现行有关法律规定，大多数是为了规范财政管理和财政监督客体的行为，而非规范财政管理与财政监督主体行为。随着政府机构职能的改革调整，以及财政管理与财政改革的发展，现行的《预算法》、《违反财政法规处罚规定》等也亟待修订。因此，应该按照党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》精神，制定和完善相关的法律法规，明确财政管理和财政监督的法律地位，建立起权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的财政监督执法体系。
（二）进一步完善财政部门内控机制，提高财政管理水平
根据欧盟的法律规定，凡是使用欧盟资金的国家，政府部门都要设立内审与内控机构。为此，芬兰、波兰两国的财政监管机构都形成了一个非常完善的内部控制体系，从财政资金投入风险评估、预算审批到预算执行、事后效益检查等，都有严格的监管。这种严格有效的内部监督基本保障了财政资金的安全、合规和使用效益。。
现阶段，我国各级财政部门专司财政监督的机构都不同程度地开展了内审工作，内审工作是内部控制体系的重要组成部分，但它并不是内控的全部。我国财政部门以及财政资金使用部门的内控机制需要全面的加强，包括机构建设、人员素质、内部监督控制职能以及执行程序规范等，只有这些目标得以实现，才能建立起严密、规范、有效的一个完整的控制体系。应该说，目前我国监督的理念还偏重于对人的惩处，往往忽视了对制度的修补和完善，为了建立完善的财政监督内控机制，特别是财政监督长效机制，必须转变观念，从根本上重视制度的建设和完善，促进财政管理水平的提高。
（三）积极探索具有中国特色的财政资金绩效监督评价制度
芬兰和波兰在预算编制过程中，强调预算编制的科学性，并且从效果的角度出发合理配置财政资源。而其中的一个基础就是注重出台一套完整的预算评价体系。在发达国家和地区，绩效审计在政府审计中占有相当大的比重，据了解，美国甚至达到了80%以上，而在我国还停留在财务审计阶段，这已明显不适应我国市场经济条件下的政府运作机制。芬兰和波兰两国的实践表明，当财政管理制度和管理行为趋于完备，财政支出的合规性、合法性不再是主要问题时，绩效监督评价就成为财政管理和财政监督的重要任务。与有些国家相比，芬兰和波兰的绩效监督评价制度还处于发展阶段，其评价体系、评价指标和评价方法还不完善，但是这两个国家都非常重视绩效监督，其绩效监督评价机制正在不断完善。
近几年来，我国预算管理工作不断向前改革推进，部门预算、收支两条线、国库集中支付但是长期形成的预算编制粗糙、预算科目不细、透明度不高等问题一直存在。在以后的财政管理工作中，特别要注意建立预算评价体系，树立“以结果为本”的理念，在做好财政资金安全、规范监督工作的基础上，需要积极探索绩效监督和绩效评价，建立完备的绩效监督评价信息平台，把绩效监督评价结果与预算分配挂钩，提高财政资金使用效能。我国目前开展绩效监督最直接的难题源于缺少评价标准，国内缺乏一套对政府机关、公共部门资金使用效益的衡量指标体系，而对于政府部门使用资金的社会效益也很难量化评价，因此，应该积极借鉴国外的有效做法，探索适合我国国情的绩效监督评价制度。
（四）加强相关监督部门之间的协调，健全完善监督体系
芬兰财政监督管理强调各个监督部门的互补和协调，共同发挥监督职能，在严肃监管、独立审计、周期性监督和内部监督相融合的基础上实现协调配合，监督主体在监督管理过程中形成了既分工明确又密切配合的监督机制，建立起一个完善的监督体系。
多部门监督、多元监督是各国的普遍规律，既要增强财政监督相对独立性，又要加强部门之间的协调。我国的政府经济监督包括审计、财政、税务、证监会、银监会、保监会和国资委以及其他经济管理事项的部门监督，目前存在的问题是财政监督与其它经济监督的关系尚未理顺，各个经济监督主体之间的职责分工不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生。在检查计划上不能相互衔接，工作信息上不能相互共享，检查结论上不能相互利用，使得监督成本提高，监督效率降低。因此，应该采取必要的措施理顺职能监督部门之间的关系，明确各监督主体职责分工，建立各监督主体之间统一协调的监督机制和联席执法责任制，定期召开联席会，或联合制定规范运作的制度文件，逐步形成相互监督、相互制约、相互促进的工作格局，使之在监督检查中形成合力，提高监督检查的整体效应和监督效率。
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